IL EST TEMPS DE SORTIR DU PARADIGME DES FINANCES PUBLIQUES COLONIALES

En faisant état de niveaux élevés de déficit et de dette publics, le rapport de la Cour des comptes a relancé la question du financement de l’État. Persuadés que le gouvernement sénégalais n’a plus de marge de manœuvre en matière d’endettement, la plupart des commentateurs se demandent comment trouver des « sources nouvelles » de financement public. En réalité, le langage de la « mobilisation des ressources domestiques », de la « levée de fonds » et des « financements innovants » n’est approprié que pour les colonies, les collectivités locales et les pays qui ne battent pas monnaie.

Les gouvernements qui disposent de leur propre monnaie n’ont aucune contrainte intrinsèque pour financer eux-mêmes – c’est-à-dire sans dépendre des impôts et sans passer par les marchés financiers – toute dépense ayant vocation à mettre en œuvre des projets basés sur des ressources humaines et matérielles disponibles ou pouvant être développées au plan national. Aucun État émetteur de monnaie ne peut manquer de sa monnaie. Ce qui peut manquer est ce que la monnaie est censée acheter. Tout ce qui est achetable dans la monnaie de l’État peut être financé dans la monnaie de l’État. Il n’existe de contrainte financière a priori que pour ce que l’on n’est pas capable de faire soi-même.

Y a-t-il trois sources de financement public en monnaie nationale….

Selon la vision dominante des finances publiques, les gouvernements ont trois manières de se financer. La première passe par le prélèvement d’impôts et de taxes. La seconde consiste à recourir à l’endettement si les gouvernements veulent dépenser plus que leurs recettes fiscales, ce qui aurait l’inconvénient d’ « évincer » le secteur privé – plus l’État s’endette, moins il y aurait de financements disponibles pour le secteur privé. La dernière méthode de financement serait celle de la « planche à billets », c’est-à-dire que la banque centrale finance directement le gouvernement. Elle est réputée dangereuse car elle susciterait l’(hyper) inflation. Les exemples simplistes et fantaisistes pour dénoncer les « méfaits » de la « planche à billets » sont légion. Nul besoin de les évoquer ici.

Cette vision dominante est erronée. Ou, du moins, elle ne s’applique que dans le contexte de pays qui, par choix politique ou contrainte extérieure, n’ont pas de souveraineté monétaire. C’est par exemple le cas des États qui ont fait le choix de ne pas avoir leur propre monnaie (à l’instar des pays utilisant le franc CFA) et de ceux qui ont adopté la monnaie de pays tiers (cas de l’Équateur, du Salvador, du Monténégro) ou des régimes de change extrêmement rigides comme les currency boards (Djibouti).

Dans tous les pays qui battent monnaie, il y a une pyramide monétaire interne. À quelques nuances près, le schéma est le même partout : des Seychelles aux États-Unis en passant par la Gambie et l’Islande. Au sommet de cette pyramide, il y a la monnaie émise par l’État, à travers sa banque centrale, qui prend différentes formes. Une forme matérielle : les billets et les pièces. Une forme immatérielle : la monnaie électronique (appelée réserves – ce sont des écritures comptables). La banque centrale est « centrale » parce que c’est la banque du gouvernement et celle des banques de « second rang » –  les banques commerciales et publiques.

La monnaie émise par l’État est un monopole légal de l’État. Cela veut dire deux choses : aucun acteur économique n’a le droit de créer la monnaie de l’État ; aucun acteur économique ne peut avoir accès à la monnaie de l’État si celui-ci ne la met pas à sa disposition. Par exemple, les billets de banque utilisés dans les échanges quotidiens proviennent de la banque centrale qui les met à la disposition des banques commerciales et des agents économiques. Contrairement aux perceptions courantes, l’essentiel des transactions commerciales et financières se fait de manière électronique.

Quand le gouvernement doit dépenser, la banque centrale se charge de créditer des réserves (d’inscrire des numéros) sur les comptes des banques. Autrement dit, à chaque fois que la banque centrale exécute une dépense au profit du gouvernement, il y a une création monétaire (la prétendue « planche à billets »). C’est toujours ainsi que cela se passe. La banque centrale ne peut faire autrement. Réciproquement, quand le gouvernement doit recevoir des impôts et des taxes, la banque centrale débite (soustrait) des réserves des comptes des banques.

Quand le gouvernement est en déficit, il a dépensé plus qu’il n’a reçu d’impôts et de taxes, cela veut dire qu’il a augmenté la quantité de réserves disponibles pour les banques. En revanche, quand le gouvernement enregistre un surplus budgétaire – il a dépensé moins qu’il n’a obtenu de revenus fiscaux – la quantité de réserves disponibles pour les banques diminue.

Les banques ont besoin des réserves pour deux choses : d’une part pour solder les transactions entre elles, et d’autre part pour se conformer à la réglementation bancaire – elles doivent constituer des réserves de précaution pour les prêts qu’elles accordent et les dépôts. Le but de la politique monétaire de la banque centrale est d’influer indirectement sur les taux d’intérêt pratiqués par les banques vis-à-vis de leur clientèle en déterminant le prix (taux d’intérêt) auquel celles-ci peuvent accéder aux réserves. Les banques peuvent se prêter leurs réserves entre elles moyennant des intérêts mais elles ne peuvent pas les prêter à leur clientèle.

…ou une seule ?

Quand on comprend que la monnaie est un monopole de l’État, un certain nombre d’implications en découlent.

Premièrement, les acteurs économiques ne peuvent payer leurs impôts et taxes que si le gouvernement met sa monnaie à leur disposition, par des moyens directs (dépense publique) ou indirects (prêt de réserves par la banque centrale). Logiquement, il faut que le gouvernement dépense d’abord pour que les agents économiques puissent ensuite s’acquitter de leurs obligations fiscales. Ce que rappelle le concept de « revenus fiscaux » : les moyens de paiement utilisés pour payer les impôts et taxes « reviennent » à l’État qui les avait émis.

Dans le cadre d’un système monétaire souverain, les impôts et taxes ne sont pas un mécanisme de financement. Ce qui ne veut pas dire qu’ils ne sont pas nécessaires. C’est grâce aux impôts et taxes que le gouvernement peut contraindre les populations à accepter sa dette (sa monnaie). Les impôts et taxes sont aussi un instrument que le gouvernement utilise pour réguler la masse monétaire (lutter contre l’inflation), combattre les inégalités socio-économiques et altérer la structure des incitations économiques (subventionner certains secteurs ou pratiques, en décourager d’autres). Impôts et taxes détruisent (retirent de la circulation) la monnaie initialement créée par l’État.

Deuxièmement, de la même manière que les impôts et taxes ne sont pas une source de financement, les titres de dette qu’un gouvernement émet dans sa propre monnaie n’ont pas vocation à « financer » la dépense publique. Pour comprendre ce point, il faut toujours se rappeler que seule la banque centrale peut créer des réserves et les banques commerciales doivent d’abord obtenir des réserves – à travers la dépense publique et la politique monétaire - afin de pouvoir acheter les titres de dette (bons et obligations) du gouvernement.

Dans le cadre d’un système monétaire souverain, la banque centrale échange, moyennant des intérêts, les titres de dette du gouvernement contre les réserves détenues par les banques, quand elle estime que le niveau de réserves est excessif. Ce type d’opération ne vise pas à financer le gouvernement mais à faciliter la politique monétaire de la banque centrale. De la même manière, quand le niveau de réserves des banques est bas, la banque centrale fait l’opération inverse : elle crédite leurs comptes en réserves en échange de titres de dette de l’État.

En résumé, dans le cadre d’un système monétaire souverain, il n’y a pas trois sources de financement en monnaie nationale. Il n’y en a qu’une seule : la création monétaire (création de réserves) par la banque centrale. Alors que les impôts et taxes détruisent les réserves, les bons et obligations d’État retirent des réserves de la circulation monétaire temporairement (jusqu’à la maturité des titres).

Pourquoi ce système est-il incompris ?

Tout ce qui précède n’est pas de la théorie mais la description fidèle de la manière dont collaborent au jour le jour le gouvernement (le Trésor) et la banque centrale dans le cadre d’un système monétaire souverain. La question est : pourquoi tout ceci est incompris ? Il y a au moins deux raisons à cela.

Tout d’abord, du milieu du XIXe siècle jusqu’au début des années 1970, avec la fin de la convertibilité-or du dollar, les monnaies existantes n’étaient pas souveraines. Les puissances coloniales avaient des monnaies arrimées à l’or (la capacité de création de réserves de leur banque centrale était donc limitée par leurs stocks d’or respectifs), tandis que leurs colonies étaient assujetties à des régimes monétaires drastiques (elles n’avaient par exemple pas de banque centrale et donc les dépenses des administrations coloniales étaient financées à travers les impôts, les taxes et le travail forcé). Le raisonnement habituel sur les finances publiques – avec les « trois sources » de financement – s’appliquait dans ce cadre lui-même devenu désuet depuis que le dollar n’est plus convertible en or et que le régime de change flexible a été adopté par un nombre croissant de pays.

Ensuite, il est de l’intérêt des puissants financiers qui dirigent le monde de dissimuler aux gens ordinaires la source de leur pouvoir. Ils s’appuient pour cela sur les économistes néoclassiques qui disent aux étudiants et à l’opinion publique que le gouvernement n’a pas d’ « argent » et que celui-ci ne peut venir que du secteur privé. Or, il est indéniable que l’État a le monopole de l’émission de sa monnaie.

Selon les économistes néoclassiques, si la banque centrale « prête » directement à l’État, cela est inflationniste. Par contre, si la banque centrale prête des réserves aux banques commerciales qui les utilisent pour acheter les titres de l’État avec des marges d’intérêt élevées, cela n’est pas inflationniste. C’est la méthode la meilleure ! C’est comme si une théorie économique soutenait que l’État ne devrait occuper ses propres bâtiments que s’il accepte de payer un loyer à des agences de courtage privées !

L’exemple peut paraître choquant. Hélas, sous le néolibéralisme, c’est ainsi que les choses fonctionnent dans nombre de pays. Au lieu que les banques centrales soient des agents du gouvernement, qui assurent son indépendance financière, et des actrices majeures du développement national, elles sont des institutions au service de la finance privée globale.

En marge du mythe selon lequel le secteur privé peut financer l’État dans sa propre monnaie, il y a celui selon lequel les banques ne seraient que de simples intermédiaires entre les épargnants et les demandeurs de prêts. Comme le souligne une publication de la Banque d’Angleterre intitulée Money Creation in the Modern Economy : « L’épargne n’augmente pas en soi les dépôts ou les "fonds disponibles" que les banques pourraient prêter [...] Au lieu que les banques prêtent les dépôts qui leur sont confiés, l'acte de prêt crée les dépôts – l'inverse de la séquence typiquement décrite dans les manuels [d’économie]. » Autrement dit, à chaque fois qu’une banque accorde un prêt, elle a créé de l’argent ex nihilo, un nouveau pouvoir d’achat qui s’ajoute à l’épargne disponible. Conclusion : les pays qui ont un système bancaire et financier national – non-contrôlé par l’étranger avec un poids important des banques publiques et communautaires –  peuvent toujours s’arranger pour financer eux-mêmes les projets qui mobilisent des ressources humaines et matérielles disponibles ou développables sur place.

Implications pour le Sénégal

Dans un système monétaire souverain, il y a au moins deux manières d’exécuter la dépense publique, toutes dépendant des dispositions de la loi. Dans certains pays comme le Royaume-Uni, dès que le parlement valide le budget, la banque centrale est légalement tenue de créditer le compte central du Trésor. Le gouvernement dépense d’abord. Les impôts et taxes qu’il perçoit a posteriori vont détruire une partie de la dépense. Si l’État a plus dépensé qu’il n’a reçu d’impôts et de taxes, un déficit est constaté a posteriori. Comme la dépense a déjà été faite, il n’y a aucun déficit à « financer ». Une considération  accessoire qui ne change pas la logique décrite est de savoir si la loi permet au compte du Trésor d’être débiteur ou pas.

Dans d’autres pays, la loi interdit à la banque centrale de créditer directement le compte central du Trésor. Dès que le parlement valide le budget, la banque centrale est toutefois tenue d’exécuter la dépense du gouvernement. Elle demande alors aux banques commerciales d’acheter les titres de dette du gouvernement, quitte à les racheter par la suite. Tout ce cinéma n’est bien entendu pas nécessaire – la banque centrale aurait pu directement créditer le compte du gouvernement. Mais il permet de calmer certaines angoisses existentielles à propos de la « planche à billets » et, surtout, de rapporter des revenus garantis aux personnes les plus riches qui investissent dans les titres d’État.

Si le Sénégal avait par exemple sa propre monnaie, la loi pourrait disposer que la banque centrale doit créditer sur le compte central du Trésor la part du budget qui doit être exécutée en monnaie nationale (les dépenses en monnaie étrangère requièrent un traitement spécial). Cela lui permettrait deux choses.

Premièrement, le gouvernement n’aurait aucune contrainte de financement pour tout ce qui s’achète dans sa propre monnaie. Il pourrait toujours financer toute dépense ou tout projet qui requiert des ressources humaines et matérielles disponibles ou développables au plan national. Par exemple, en investissant davantage pour atteindre la souveraineté alimentaire et énergétique, il en résulterait une plus grande résilience vis-à-vis de l’inflation d’origine importée et une économie de réserves de change par suite de l’augmentation d’une production nationale qui se substituerait aux importations.

Deuxièmement, il n’y aurait plus de dette en monnaie nationale à comptabiliser ou à refinancer. Car le gouvernement se financerait lui-même à des taux nuls ou proches de zéro. Il pousserait les banques à s’occuper du financement du secteur privé plutôt qu’à vivre passivement à ses crochets. Les sommes auparavant consacrées à payer les intérêts sur la dette en monnaie franc CFA seraient redéployées vers les secteurs prioritaires.

Pour les dépenses en monnaie étrangère, le gouvernement pourrait essayer d’avoir un plus grand contrôle fiscal et technique sur les industries extractives et les recettes en devises qu’elles génèrent. Il pourrait aussi négocier des accords avec ses partenaires pour acheter les importations dont il a besoin dans sa propre monnaie.

Tout ceci est bien entendu impossible dans le cadre des camisoles de force monétaires qu’imposent l’UEMOA et la CEDEAO.