Le Maire de la Ville de Dakar, Monsieur Barthélémy Dias, a récemment procédé au recrutement de deux conseillers techniques à son Cabinet. Il s’agit de Messieurs Guy Marius Sagna, Leader du Front pour une Révolution anti-impérialiste populaire et panafricaine-France dégage (FRAPP-France dégage) et Seydina Omar Touré, ancien Capitaine de Gendarmerie.
Le premier a été nommé en qualité de conseiller technique chargé des Affaires sociales et de la Réinsertion et le second, aux fonctions de conseiller technique en charge de la Sécurité. Dès leur publication, par voie de presse, ces nominations ont soulevé une vive polémique quant à leur régularité.
Pendant longtemps, le recrutement de personnel par les collectivités territoriales a fait l’objet d’un encadrement insuffisant, offrant une certaine marge de manœuvre aux exécutifs locaux en la matière. Cette situation s’était traduite, notamment par des recrutements massifs d’agents aux profils peu adaptés aux besoins des collectivités territoriales, ainsi que par de lourdes charges salariales, que leur budget supportait difficilement.
Dès lors, une réforme tendant à rationaliser la matière s’imposait. A cet effet, plusieurs textes ont été pris pour déterminer les conditions de légalité des recrutements, d’une part, et fixer le cadre dans lequel s’exerce le contrôle de légalité des actes des autorités locales en cette matière, d’autre part.
I. Les conditions de légalité des actes de recrutement
En vertu de l’article 102 alinéa premier de la Constitution et de l’article premier alinéa 2 du Code général des Collectivités territoriales, ces entités s’administrent librement par des conseils élus au suffrage universel direct.
Ces textes posent clairement le principe de la libre administration des collectivités territoriales, principe constitutionnel.
Toutefois, ce principe fait l’objet d’un encadrement résultant de ce que les collectivités territoriales sont des démembrements de l’Etat.
C’est le sens de l’article 102 alinéa 2 de la Constitution qui dispose, s’agissant des collectivités territoriales, que « leur organisation, leur composition et leur fonctionnement sont déterminés par la loi. »
Il en est de même de l’article 12 alinéa 2 qui précise que les collectivités territoriales disposent de personnels dont le statut est déterminé par la loi.
C’est en application de ces dispositions constitutionnelles que le Code général des Collectivités territoriales et ses textes subséquents ont été pris, à l’effet de fixer les conditions de légalité des actes des autorités locales. Il s’agit, outre les conditions générales de légalité des actes administratifs, notamment de l’autorisation de l’organe délibérant et la conformité aux organigrammes-types, une nouvelle condition depuis l’entrée en vigueur du décret n°2020-30 du 08 janvier 2020 y relatif.
A. L’autorisation de l’organe délibérant :
Le conseil municipal constitue l’organe délibérant de la commune, tandis que le conseil départemental l’est pour le département.
Aux termes de l’article 188 du Code général des collectivités territoriales, « le budget de chaque collectivité territoriale prévoit pour une année financière, toutes les recettes et les dépenses de la collectivité territoriale sans contraction entre les unes et les autres. »
Tout recrutement de personnel , par une collectivité territoriale, doit être prévu et inscrit à son budget, aux termes de l’article 12 alinéa 3 du Code général des Collectivités territoriales.
L’autorisation de recrutement de personnel est accordée par le vote du budget de la collectivité territoriale, où sont prévus les postes à pourvoir, conformément aux dispositions de l’article 191 du Code général des collectivités territoriales.
Autrement dit, l’organe exécutif, maire ou président de conseil départemental, est tenu de prévoir, dans le projet de budget annuel, les postes qu’il compte pourvoir en ressources humaines au titre de la gestion de l’année suivante.
Tout recrutement de personnel induisant une charge financière, doit faire l’objet d’une inscription budgétaire correspondante. Dès lors, toute dépense n’y figurant pas, ne saurait être prise en compte par les services compétents.
B. La conformité aux organigrammes- types des collectivités territoriales
L’article 284 alinéa premier de la loi n°2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités territoriales, modifiée, dispose que l’organisation des services des départements et communes doitêtre conforme aux organigrammes-types fixés par décret.
En application du Code général des Collectivités territoriales, il a été pris le décret n°2020-30 du 08 janvier 2020 fixant les organigrammes-types des collectivités territoriales, auxquelles l’article 31 impartit un délai de deux (2) ans pour rendre leur organisation conforme à ses dispositions.
Ce délai court à compter de la date d’entrée en vigueur dudit décret, publié au Journal officiel n°7260 du 25 janvier 2020.
L’organigramme-type détermine les différents services et emplois nécessaires au bon fonctionnement de la collectivité territoriale ainsi que les relations fonctionnelles qui les lient.
Les organigrammes-types tiennent compte des spécificités des collectivités territoriales, réparties ainsi qu’il suit :
- les départements ;
- les villes et les communes chefs-lieux de région ;
- les communes chefs-lieux de département ;
- les autres communes.
En vertu des dispositions de l’article 2 alinéa 2 du même décret, l’organigramme-type proposé pour chaque type de collectivité territoriale, est sans préjudice des missions et compétences dévolues aux collectivités territoriales.
Toutefois, dans l’application du décret, ces collectivités sont dans l’obligation de tenir compte de leur capacité financière.
De même, quand bien même ils sont indicatifs, ces organigrammes-types constituent des maxima.
Autrement dit, une collectivité territoriale peut adopter un organigramme avec moins de services que ceux prévus par les organigrammes-types, mais pas plus.
A cet égard, il convient de saluer la signature, par le Ministre chargé des Collectivités territoriales, de l’arrêté n°009677 du 05 mai 2022 fixant les modalités de mise en œuvre des organigrammes-types des collectivités territoriales.
Ce texte détermine, dans ses annexes, les familles professionnelles des métiers, la liste des métiers, le répertoire des fiches emplois types ainsi que le référentiel des compétences.
A titre d’illustration, le cabinet d’un maire de ville, de commune chef-lieu de région ou de commune ayant une démographie égale ou supérieure à 500.000 habitants et/ou un budget exécuté supérieur à 2.500.000 FCFA comprend :
- un directeur de cabinet ;
- une inspection des services municipaux ;
- un assistant du maire ;
- un chargé de communication et des relations publiques.
En l’espèce, le maire pourrait ne pas pourvoir certains des postes de son cabinet. En revanche, il ne saurait recruter à un poste non prévu dans ce même cabinet, par le décret relatif aux organigrammes-types.
II. Le contrôle de légalité des actes de recrutement :
Le contrôle de légalité s’entend, ici, de la procédure en vertu de laquelle les représentants de l’Etat, gouverneurs, préfets et sous-préfets, procèdent, a posteriori, à la vérification de la conformité des actes pris, par les collectivités territoriales, aux lois et règlements en vigueur, sans juger de leur opportunité.
Mais quelle est la procédure de contrôle de légalité ?
De quels moyens juridiques dispose le représentant de l’Etat à cette fin, selon que la procédure est contentieuse ou pas ?
A. La procédure non contentieuse de contrôle de légalité:
L’organe exécutif nomme aux emplois locaux par des actes réglementaires à caractère individuel ou décisions individuelles.
Ces actes sont transmis au représentant de l’Etat compétent qui en délivre aussitôt accusé de réception.
La preuve de cette réception peut être rapportée par tout moyen.
Cet accusé de réception peut être utilisé comme preuve, notamment en cas de contentieux.
A l’opposé des actes prévus à l’article 245 du Code général des Collectivités territoriales, qui sont soumis à l’approbation du représentant de l’Etat(par exemple, les budgets, les plans de développement, les affaires domaniales et urbanisme), ceux relatifs à la nomination sont exécutoires de plein droit, quinze (15) jours après délivrance de l’accusé de réception, sauf demande de seconde lecture par le représentant de l’Etat, après leur publication ou leur notification aux intéressés.
Ce délai peut être réduit par le représentant de l’Etat, à la demande de l’exécutif local, président de conseil départemental ou maire, aux termes de l’article 243 du même Code.
Cette demande présente un caractère suspensif quant au caractère exécutoire de l’acte et à tout délai de procédure contentieuse. Si le président du conseil départemental ou le maire fait droit à la demande de seconde lecture du représentant de l’Etat, une procédure contentieuse peut être évitée. Il en est de même lorsque le représentant de l’Etat, à la demande de l’exécutif local, décide de ne pas déférer un acte au juge administratif.
B. La procédure contentieuse de contrôle de légalité
Le rejet, par l’exécutif local, d’une demande de seconde lecture formulée, par le représentant de l’Etat, peut ouvrir une phase contentieuse, par la saisine du juge administratif, en l’occurrence la Cour suprême.
Ce recours doit intervenir dans un délai de deux (2) mois à compter de la transmission de l’acte dont la légalité est contestée par le représentant de l’Etat.
Le juge administratif doit se prononcer dans un délai maximum d’un (1) mois suivant sa saisine. L’acte attaqué n’est pas susceptible de recours hiérarchique.
Dès saisine du juge, le représentant de l’Etat en informe , par écrit et sans délai, l’exécutif local, auquel il communique toutes précisions sur les irrégularités invoquées à l’encontre de l’acte incriminé.
Parallèlement, toute personne ayant intérêt à agir peut, sans préjudice du recours direct dont elle dispose, demander au représentant de l’Etat, dans un délai de deux (2) mois à compter de la date à laquelle l’acte est devenu exécutoire, d’user de la procédure d’annulation par voie de recours pour excès de pouvoir.
Le recours du représentant de l’Etat peut être assorti d’une demande de sursis à l’exécution, tendant à suspendre, à titre provisoire, les effets de l’acte attaqué. Il est fait droit à cette requête si l’un des moyens y invoqués parait, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier l’annulation de l’acte attaqué.
Au regard de ce qui précède et pour en revenir aux récents recrutements intervenus à la Ville de Dakar, l’on peut tirer les conclusions ci-après :
- les actes de recrutement objet de polémique, pris sous le régime du décret sur les organigrammes-types doivent être conformes à ses dispositions ;
- l’argument tiré de ce que les postes pourvus existaient avant l’entrée en vigueur du décret relatif aux organigrammes-types est irrecevable, dès lors que le délai de deux (2) ans imparti aux collectivités territoriales pour rendre conforme leur organisation à ce texte, est arrivé à expiration ;
- les actes incriminés paraissant irréguliers, le représentant de l’Etat, qui en est saisi, doit en demander une seconde lecture ;
- en cas de refus du Maire de la Ville de Dakar de faire droit à la requête du représentant de l’Etat, ce dernier doit déférer les actes incriminés à la Cour suprême, pour annulation.
En effet, seule la Cour suprême est compétente pour procéder à l’annulation de tels actes administratifs.
Macodou Sène, Administrateur civil principal de classe exceptionnelle,
Directeur de l’Administration générale et de l’Equipement du Secrétariat général du Gouvernement, Maire de la Commune de Niakhar, Département de Fatick
Le premier a été nommé en qualité de conseiller technique chargé des Affaires sociales et de la Réinsertion et le second, aux fonctions de conseiller technique en charge de la Sécurité. Dès leur publication, par voie de presse, ces nominations ont soulevé une vive polémique quant à leur régularité.
Pendant longtemps, le recrutement de personnel par les collectivités territoriales a fait l’objet d’un encadrement insuffisant, offrant une certaine marge de manœuvre aux exécutifs locaux en la matière. Cette situation s’était traduite, notamment par des recrutements massifs d’agents aux profils peu adaptés aux besoins des collectivités territoriales, ainsi que par de lourdes charges salariales, que leur budget supportait difficilement.
Dès lors, une réforme tendant à rationaliser la matière s’imposait. A cet effet, plusieurs textes ont été pris pour déterminer les conditions de légalité des recrutements, d’une part, et fixer le cadre dans lequel s’exerce le contrôle de légalité des actes des autorités locales en cette matière, d’autre part.
I. Les conditions de légalité des actes de recrutement
En vertu de l’article 102 alinéa premier de la Constitution et de l’article premier alinéa 2 du Code général des Collectivités territoriales, ces entités s’administrent librement par des conseils élus au suffrage universel direct.
Ces textes posent clairement le principe de la libre administration des collectivités territoriales, principe constitutionnel.
Toutefois, ce principe fait l’objet d’un encadrement résultant de ce que les collectivités territoriales sont des démembrements de l’Etat.
C’est le sens de l’article 102 alinéa 2 de la Constitution qui dispose, s’agissant des collectivités territoriales, que « leur organisation, leur composition et leur fonctionnement sont déterminés par la loi. »
Il en est de même de l’article 12 alinéa 2 qui précise que les collectivités territoriales disposent de personnels dont le statut est déterminé par la loi.
C’est en application de ces dispositions constitutionnelles que le Code général des Collectivités territoriales et ses textes subséquents ont été pris, à l’effet de fixer les conditions de légalité des actes des autorités locales. Il s’agit, outre les conditions générales de légalité des actes administratifs, notamment de l’autorisation de l’organe délibérant et la conformité aux organigrammes-types, une nouvelle condition depuis l’entrée en vigueur du décret n°2020-30 du 08 janvier 2020 y relatif.
A. L’autorisation de l’organe délibérant :
Le conseil municipal constitue l’organe délibérant de la commune, tandis que le conseil départemental l’est pour le département.
Aux termes de l’article 188 du Code général des collectivités territoriales, « le budget de chaque collectivité territoriale prévoit pour une année financière, toutes les recettes et les dépenses de la collectivité territoriale sans contraction entre les unes et les autres. »
Tout recrutement de personnel , par une collectivité territoriale, doit être prévu et inscrit à son budget, aux termes de l’article 12 alinéa 3 du Code général des Collectivités territoriales.
L’autorisation de recrutement de personnel est accordée par le vote du budget de la collectivité territoriale, où sont prévus les postes à pourvoir, conformément aux dispositions de l’article 191 du Code général des collectivités territoriales.
Autrement dit, l’organe exécutif, maire ou président de conseil départemental, est tenu de prévoir, dans le projet de budget annuel, les postes qu’il compte pourvoir en ressources humaines au titre de la gestion de l’année suivante.
Tout recrutement de personnel induisant une charge financière, doit faire l’objet d’une inscription budgétaire correspondante. Dès lors, toute dépense n’y figurant pas, ne saurait être prise en compte par les services compétents.
B. La conformité aux organigrammes- types des collectivités territoriales
L’article 284 alinéa premier de la loi n°2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités territoriales, modifiée, dispose que l’organisation des services des départements et communes doitêtre conforme aux organigrammes-types fixés par décret.
En application du Code général des Collectivités territoriales, il a été pris le décret n°2020-30 du 08 janvier 2020 fixant les organigrammes-types des collectivités territoriales, auxquelles l’article 31 impartit un délai de deux (2) ans pour rendre leur organisation conforme à ses dispositions.
Ce délai court à compter de la date d’entrée en vigueur dudit décret, publié au Journal officiel n°7260 du 25 janvier 2020.
L’organigramme-type détermine les différents services et emplois nécessaires au bon fonctionnement de la collectivité territoriale ainsi que les relations fonctionnelles qui les lient.
Les organigrammes-types tiennent compte des spécificités des collectivités territoriales, réparties ainsi qu’il suit :
- les départements ;
- les villes et les communes chefs-lieux de région ;
- les communes chefs-lieux de département ;
- les autres communes.
En vertu des dispositions de l’article 2 alinéa 2 du même décret, l’organigramme-type proposé pour chaque type de collectivité territoriale, est sans préjudice des missions et compétences dévolues aux collectivités territoriales.
Toutefois, dans l’application du décret, ces collectivités sont dans l’obligation de tenir compte de leur capacité financière.
De même, quand bien même ils sont indicatifs, ces organigrammes-types constituent des maxima.
Autrement dit, une collectivité territoriale peut adopter un organigramme avec moins de services que ceux prévus par les organigrammes-types, mais pas plus.
A cet égard, il convient de saluer la signature, par le Ministre chargé des Collectivités territoriales, de l’arrêté n°009677 du 05 mai 2022 fixant les modalités de mise en œuvre des organigrammes-types des collectivités territoriales.
Ce texte détermine, dans ses annexes, les familles professionnelles des métiers, la liste des métiers, le répertoire des fiches emplois types ainsi que le référentiel des compétences.
A titre d’illustration, le cabinet d’un maire de ville, de commune chef-lieu de région ou de commune ayant une démographie égale ou supérieure à 500.000 habitants et/ou un budget exécuté supérieur à 2.500.000 FCFA comprend :
- un directeur de cabinet ;
- une inspection des services municipaux ;
- un assistant du maire ;
- un chargé de communication et des relations publiques.
En l’espèce, le maire pourrait ne pas pourvoir certains des postes de son cabinet. En revanche, il ne saurait recruter à un poste non prévu dans ce même cabinet, par le décret relatif aux organigrammes-types.
II. Le contrôle de légalité des actes de recrutement :
Le contrôle de légalité s’entend, ici, de la procédure en vertu de laquelle les représentants de l’Etat, gouverneurs, préfets et sous-préfets, procèdent, a posteriori, à la vérification de la conformité des actes pris, par les collectivités territoriales, aux lois et règlements en vigueur, sans juger de leur opportunité.
Mais quelle est la procédure de contrôle de légalité ?
De quels moyens juridiques dispose le représentant de l’Etat à cette fin, selon que la procédure est contentieuse ou pas ?
A. La procédure non contentieuse de contrôle de légalité:
L’organe exécutif nomme aux emplois locaux par des actes réglementaires à caractère individuel ou décisions individuelles.
Ces actes sont transmis au représentant de l’Etat compétent qui en délivre aussitôt accusé de réception.
La preuve de cette réception peut être rapportée par tout moyen.
Cet accusé de réception peut être utilisé comme preuve, notamment en cas de contentieux.
A l’opposé des actes prévus à l’article 245 du Code général des Collectivités territoriales, qui sont soumis à l’approbation du représentant de l’Etat(par exemple, les budgets, les plans de développement, les affaires domaniales et urbanisme), ceux relatifs à la nomination sont exécutoires de plein droit, quinze (15) jours après délivrance de l’accusé de réception, sauf demande de seconde lecture par le représentant de l’Etat, après leur publication ou leur notification aux intéressés.
Ce délai peut être réduit par le représentant de l’Etat, à la demande de l’exécutif local, président de conseil départemental ou maire, aux termes de l’article 243 du même Code.
Cette demande présente un caractère suspensif quant au caractère exécutoire de l’acte et à tout délai de procédure contentieuse. Si le président du conseil départemental ou le maire fait droit à la demande de seconde lecture du représentant de l’Etat, une procédure contentieuse peut être évitée. Il en est de même lorsque le représentant de l’Etat, à la demande de l’exécutif local, décide de ne pas déférer un acte au juge administratif.
B. La procédure contentieuse de contrôle de légalité
Le rejet, par l’exécutif local, d’une demande de seconde lecture formulée, par le représentant de l’Etat, peut ouvrir une phase contentieuse, par la saisine du juge administratif, en l’occurrence la Cour suprême.
Ce recours doit intervenir dans un délai de deux (2) mois à compter de la transmission de l’acte dont la légalité est contestée par le représentant de l’Etat.
Le juge administratif doit se prononcer dans un délai maximum d’un (1) mois suivant sa saisine. L’acte attaqué n’est pas susceptible de recours hiérarchique.
Dès saisine du juge, le représentant de l’Etat en informe , par écrit et sans délai, l’exécutif local, auquel il communique toutes précisions sur les irrégularités invoquées à l’encontre de l’acte incriminé.
Parallèlement, toute personne ayant intérêt à agir peut, sans préjudice du recours direct dont elle dispose, demander au représentant de l’Etat, dans un délai de deux (2) mois à compter de la date à laquelle l’acte est devenu exécutoire, d’user de la procédure d’annulation par voie de recours pour excès de pouvoir.
Le recours du représentant de l’Etat peut être assorti d’une demande de sursis à l’exécution, tendant à suspendre, à titre provisoire, les effets de l’acte attaqué. Il est fait droit à cette requête si l’un des moyens y invoqués parait, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier l’annulation de l’acte attaqué.
Au regard de ce qui précède et pour en revenir aux récents recrutements intervenus à la Ville de Dakar, l’on peut tirer les conclusions ci-après :
- les actes de recrutement objet de polémique, pris sous le régime du décret sur les organigrammes-types doivent être conformes à ses dispositions ;
- l’argument tiré de ce que les postes pourvus existaient avant l’entrée en vigueur du décret relatif aux organigrammes-types est irrecevable, dès lors que le délai de deux (2) ans imparti aux collectivités territoriales pour rendre conforme leur organisation à ce texte, est arrivé à expiration ;
- les actes incriminés paraissant irréguliers, le représentant de l’Etat, qui en est saisi, doit en demander une seconde lecture ;
- en cas de refus du Maire de la Ville de Dakar de faire droit à la requête du représentant de l’Etat, ce dernier doit déférer les actes incriminés à la Cour suprême, pour annulation.
En effet, seule la Cour suprême est compétente pour procéder à l’annulation de tels actes administratifs.
Macodou Sène, Administrateur civil principal de classe exceptionnelle,
Directeur de l’Administration générale et de l’Equipement du Secrétariat général du Gouvernement, Maire de la Commune de Niakhar, Département de Fatick
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